回眸满清：显赫一时的“总理衙门”，为何仅存在40年就被取缔？

1901年7月，存在40年的“总理衙门”宣告终结，走完了它短暂、却坎坷的历程。总理衙门是清廷为了应对日益复杂的洋人事务而专门设置，但是，1901年的中国，刚刚经历了“庚子国难”、与西方列强签订了丧权辱国的《辛丑条约》，在这个紧要时期，作为与洋人交涉的重点单位，总理衙门本应该发挥更大的作用，却为何黯然落幕呢？

一句话——被淘汰了！

背景

总理衙门的全称是“总理各国事务衙门”，是在咸丰帝的批准下，于1861年1月设立。1861年的外患，虽然让清廷倍感压力，但是，从总理衙门的规模和位置来看，并没有引起朝廷太高的重视。说白了，就是一处宅子，是前大学士赛尚阿的府邸，而且也只有一半，东半部是最早的外语教学机构——京师同文馆，西部才是总理衙门的办公所在

总理衙门的设立是参考军机处的整体构造，由一位亲王总领，下设大臣、章京两级职官，人数并不多，有时7、8人，最多的时候也就是10余人。总理衙门前后只有两位总理大臣，一个是奕䜣，任职28年；另一个是奕劻，在位12年。总理衙门下设南、北洋通商大臣。最初南北洋大臣为专职，由买办化的官僚薛焕、崇厚任职，后分别由两江总督和直隶总督兼任。但是，北洋通商大臣、南洋通商大臣与总理衙门在业务上的关系是平行的，只是在遇到疑难问题时，可与总理衙门咨商，由总理衙门代奏朝廷。

总理衙门的设立，和当时的外部环境紧密相连。自从鸦片战争叩开大清国门之后，洋人开始大量涌入中国，由此引发的贸易、税收、官文等诸多问题并没有一个专门的机构进行处理。当时经办这些事务的大多是那些督抚大员，但这些人不愿染指洋务问题，常常互相推诿，使很多问题得不到有效解决，西方迫切需要一个专业机构来作为和清廷“沟通”的桥梁。于是，在签订了《天津条约》和《北京条约》后、西方军队撤离时，奕䜣在“邀功”的奏折中再次表达了设立专门洋务机构的请求：

外国事务，头绪纷繁，驻京以后，若不悉心经理，专一其事，必致办理延缓，未能悉协机宜。

这次得到了咸丰帝的批准。

总理衙门也曾发挥出一定的作用，比如英法联军撤退后的善后处理、外国使团的接见、海防问题的协商、乃至各种条约的修缮等，但这些都是在奕䜣时期完成的，在奕䜣受到打压之后，总理衙门的职位和作用就大打折扣，到了奕劻时期，实在想不出有什么太出彩的表现

那为什么总理衙门又会被取缔呢？这个原因有点复杂，咱们逐一分析：

其一：洋人的需求

在那个主权已经名存实亡的年代，洋人的需求往往可以主导一切，总理衙门既是在洋人的需求下诞生，也是在洋人的需求下灭亡

总理衙门设立之初，参与其中的奕䜣和文祥等人都是朝廷的实权人物，虽然没有决策权，但是所提要求基本上会被朝廷恩准。这一时期，是总理衙门和洋人的“蜜月期”，双方在各种问题上的分歧都能得到有效解决，可是奕䜣被打压后，总理衙门的影响力也开始急速衰退。英国公使对总理大臣文祥、沈桂芬等人十分不满，其声称：

在中国做了7年驻京大臣，受尽文中堂怄气，如今文中堂去世，又有沈中堂，办事一样路数，处处欺瞒哄骗

这是李鸿章《李文忠公全集》中的记载，想来不会有错。只不过，洋人的这种需求也没有引起朝廷的重视，直到庚子年之后，洋人将这一要求明确写入《辛丑条约》中，以条约的形式来要求清廷，迫于无奈，清廷才决定将总理衙门取缔

其二：内部的纷乱

严格来说，总理衙门从建立到取消，“乱”字始终充斥其中，只不过，在奕䜣管理时相对规范，之后就逐渐“失控”了。

总理衙门并非专办外交事务的机构，但是，在它的发展过程中，却将一切和“洋”有关的事务全部统辖在它的“业务范围”之内：

像海关税务，这本来由户部掌管，可后来户部“仅司销核而已”；

再看礼部，自从有了总理衙门，外国使节来华的一切事宜就不再归礼部管辖，甚至租界约定等问题，也都归属总理衙门；

兵部呢？鸦片战争之后，海防成为重心，但是，大到武器、军舰的采购，小到沿海兵力的调配，都成了总理衙门的事；

制造业本属于工部，可是后来的船政、铁政、乃至矿务等，都归总理衙门管辖；

刑部就好吗？想得美，刑部本来掌管法律，但是洋人只要牵涉到诉讼，往往会到总理衙门进行交涉，根本无视刑部的存在；

（不过我倒觉得刑部更乐于看到这个局面，毕竟，多一事不如少一事）

总理衙门的设立，本应以“外交”为主，可实际上，它几乎快夺了“六部”的权，“外交”反而成了“兼职”，只属于“业余爱好”，这样一来，精力过度分散，很难有所作为；同时，总理衙门的存在又破坏了正常的行政体系，使其在权力分配上和六部出现重叠和冲突，对朝廷政策的顺利实施也构成了影响

其三：效率低下

总理衙门设立之初虽然也大张旗鼓，但是，从人员配备上看，更像是一个过渡性、或者临时性机构，因为很多大臣都是兼职。就像1898年刑部郎中沈端林在奏折中所说：

上至总理大臣、下至章京，皆为兼职，以一人而任数事，一日之中，恒苦应接不暇

就像两江总督和直隶总督都在总理衙门担任要职一样。他们本身就有很多事务要处理，如今再涉足总理衙门，分身乏力，所以，办事拖沓、敷衍了事的作风也就不难理解；

另外一点，总理衙门是参照军机处而设，所以，官僚色彩浓厚，名字再超前也改变不了封建官僚体制的本质。英国驻华公使威妥玛回国后，在讽刺总理衙门官僚作风时说：

凡各国使臣到总理衙门，必具酒果，王大臣以次陪客同坐，一若以饮食为交涉要务也

而那些负责外交事务的大臣，遇事推诿的人比比皆是。当和外国使臣讨论时“新臣望老臣、老臣望亲王”，亲王只要不发话，没人敢发言，所以，双方的讨论会经常陷入众人哑口无言的“断带”境地，为了缓解这种尴尬，“今日天气不错”就成为一句流行语，只要有人说出这句话，其他大臣会及时附和，将讨论的主题又转移到天气上去。我甚至怀疑如今娱乐作品中“今天天气不错”这种打趣就是取材于总理衙门

其实，在当时不敢说话的官员又岂止总理衙门？封建体制的腐朽在总理衙门表露无遗，简直成为西方人眼中的笑柄

其四：权利的分流

从总理衙门的结构中我们可以看到，出于地域上的考虑，其下设南洋和北洋通商大臣处理各自区域的洋务，整体上说，他们应该是平等的。但是，随着时间的推移，北洋因为李鸿章的得势异军突起，北洋成为处理洋务的核心所在。

英国一位外交官在回忆中声称：“北洋大臣李鸿章，甚至不想掩盖他实际上是中国的外交大臣这一事实”！他还一针见血地指出：这样管理下的总理衙门，只不过是李鸿章天津衙门的一个分支而已！

由地方大员掌控国家的外交权，最容易出现的局面就是当列强进一步索取利益时，往往会以其他地区为“牺牲品”，从而保全自己的势力范围。看看后来的“东南互保”，就是最好的例证。这种形势，虽然有时会有利于某个西方国家的利益，但是，却不利于西方国家的整体外交，“拆东墙补西墙”的做法始终不会长久。

另外，总理衙门的权力从北京转到李鸿章的北洋所在地天津，这也成为西方外交顺利进行的一个障碍，毕竟驻华公使大多数还是聚拢在京城的。1897年，李鸿章在甲午战败后出访欧美五国时，国内的洋务处理几近停滞，英国公使因此大发牢骚：堂堂首都，掌外交者竟在数百里之外！

总理衙门的设立就是为了“以收外省之权”，可40年后回头看的时候才发现，饶了一圈，又回来了，朝廷聚拢起来的外交权力再次分散到了地方。在这样的情况下，西方各国强烈要求朝廷改变这一现状，“安处于京师，不再奔问于外省”。

由此可见，总理衙门从设立之后就争议不断，无论在国内、还是国外都没有达到外交家们期望的效果，这也是它被取缔的必然。

尾话

在封建制度这个大前提下，任何机构、部门的设立，首先是要成为封建制度的“服务者”，“外交”是其次的考虑。总理衙门一方面要适应西方列强入侵后带来的各种变化，另一方面还要力图维持旧制、维护大清朝的尊严，因此，在职能、性质、以及具体操作中都会出现很强的复杂性和矛盾性，很难做到“鱼与熊掌”的兼得，甚至会出现“顾此失彼”的被动局面。久而久之，就成了猪八戒照镜子——里外不是人，所以，它的取缔，也成为一种必然

总理衙门的设立，有一定的前瞻性，但在某种意义上，也是西方资本主义在中国的一种推广和蔓延。清政府如果过于推崇总理衙门，就必须对固有的政治体系和制度进行整改。可惜，后满清时代的统治者依然坚守着脆弱的“大国”思想，断不会做出“有违祖训”的事来，从而错过了与资本主义的并轨，但不能否认，他们也曾经为此做过努力！

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