国家为什么要干预旅游景点「政府干预旅游的必要性」

导读：国家为什么要干预旅游景点「政府干预旅游的必要性」 政府如何解决旅游市场的外部性 如何看待各地旅游景点过度开发且商业化严重的问题？ 中国的景点为何不能像外国一样免费开放？ 法律在调整旅游业方面的作用 为什么国家政府积极支持本国国际接待旅游业的发展 旅游市场快速回暖，旅游乱象却出现，如何对此现象进行管理?

政府如何解决旅游市场的外部性

在市场机制下,政府干预市场的基础是存在市场失灵。旅游产业作为一个重要的经济部门,同样面临市场失灵,需要政府进行管制。但怎样的旅游产业管制是社会需要的管制?要回答这个问题,首先就要回答旅游市场失灵表现在哪些方面?旅游经济运行的方式使旅游产业市场失灵具有了哪些特殊性?只有回答了这些问题,政府对旅游产业的干预才能做到有针对性和适度。

一、旅游活动的特点加剧了交易信息的非对称性

旅游活动具有无形性、异地性、生产与消费的不可分割性以及所有权的不可转移性等特点,这些特点使得旅游企业和旅游者之间的信息不对称现象非常突出,带来了如下问题:

1、引起旅游企业的败德行为。对旅游者来讲,旅游产品专业性较强,是一种经验型产品,他们在使用、消费旅游产品以前,很难获得有关旅游产品质量的直接信息,明确旅游企业的具体生产行为,旅游企业和工作人员相对于旅游者就具有信息优势。同时,因旅游者购买的大多只是旅游景点、设施等物的使用权,兼之体验产品的质量很难标准化,因此旅游者对产品质量提出争议时,在不能证明对方明显违约的情况下难以得到补偿,由此而刺激了旅游企业的机会主义行为。旅游企业可以凭借信息优势损害旅游者的利益,如改变行程、降低交通或住宿档次、诱导或者强制购物等。在现实中,旅游经营者传递虚假信息、“以次充好,偷梁换柱”等败德行为大量出现,极大地损害了旅游消费者的利益,败坏了行业的声誉,不利于行业的可持续发展。

2、增加了旅游者的交易费用。威廉姆森认为,交易费用来源于3个因素:有限理性、机会主义和资产专用性。如前所述,旅游活动专业性强,存在较高的交易费用。交易费用阻碍了市场的形成,抑制了旅游者通过市场满足其需要的努力,传统旅行社存在的价值,即在于降低交易费用、获得规模效应,进而减少旅游活动的成本。但如若旅行社的机会主义行为猖獗,旅游者与之订立契约的风险将会急剧增加。当交易费用足够高时,人们甚至会抛弃市场转而寻求一体化——也即自给自足。自助旅游的迅速升温,除了得益于信息技术和基础设施的进步,以及自助旅游自由随性的优点以外,规避当前旅游市场的高额交易费用也是一个重要的原因。这给旅行社的传统业务带来了挑战。

3.产生逆向选择。旅游产品的上述特点,除造成旅游者搜集信息困难外,还使得旅游企业向消费者传递真实信息也很困难,尤其是在我国当前旅游市场败德行为普遍存在,且契约法的完备性和执行性都欠完善的局面下。人们都奉行“便宜无好货”的信条,但如果说服人们相信自己的产品是“好货”的成本过高时,追求短期利益或者实力不足的企业就只会向市场提供次品,最终使旅游市场陷入低端竞争的泥潭。

二、旅游供求的结构性矛盾突出

1.旅游供给具有滞后性和刚性,旅游需求具有易波动性。一方面,旅游活动季节性明显,旅游产品的需求量在淡季和旺季差异极大,并且旅游需求较易受到不确定事件的影响,因此旅游需求波动较大;另一方面,旅游供给具有滞后性和刚性的特点。所谓的滞后性,是指旅游产品的规划和开发、旅游设施的建造需要较长的时间周期,从而导致旅游供给滞后于旅游需求的变化。而旅游供给的刚性是指旅游资产的专用性较强,投入的沉没效应明显,比如旅游景区和度假饭店,它们的用途 比较单一,投产以后较难改变产品品种和压缩生产能力。因此旅游企业难以根据波动的需求来灵活地调整自己的生产能力和产品类型,结果造成在旅游旺季时人满为患、无法接待,而淡季时大量设施闲置,员工无所事事的局面。

2.旅游产品具有产地消费性。有形产品可以根据需求的分布特点,通过产品的流动使供求趋于均衡。旅游产业是需求流动型的群族经济,是由旅游者向产品做空间移动。从横向的角度来看,在现代技术条件下,工业品的运输成本已经降到了一个很低的水平,但人员的运输费用则因舒适性、安全性的高标准和人生时间的机会成本而无法显着降低,因此由产品到人的经济距离远小于人到产品的经济距离,从这个意义上讲,旅游市场的流通性低于其他产业。流通性越低,市场有效配置资源的能力也越弱。同时,在一次旅游活动的刚性(基本)支出中,交通费用所占比重较大,景点门票等游览费用在旅游者事前预算中重要性相对较低,因而旅游景点之间的价格竞争收效不大,质量也就成为了决定目的地旅游产品需求状况的重要因素。因旅游产品属于经验型产品,旅游者往往依靠该景点的知名度来判断其质量水平,其结果就是知名景点的需求水平高,一般景点的需求水平低。旅游产品的上述特点,造成了旅游供求在地域上的非均衡状态,也给知名景点带来了垄断地位。

三、知名景点在产业中具有垄断地位

撇开交通等旅游关联产业不谈,在狭义的旅游产业中,知名旅游景点在行业中具有垄断地位。这是由于:

1.知名旅游景点具有稀缺性。控制稀缺的资源是垄断的原因之一。知名景点在特定范围内具有稀缺性,一些名胜古迹如故宫等更是独一无二,举世无双。在典型的旅游动机下,知名景点给旅游者的效用水平要远高于普通景点,普通景点的替代效应不大。在一定地域内,某个着名的景点往往遮蔽了其他的景点,使经营这些景点的企业具备了垄断的条件。

2.景点的经营具有规模效应。解决应对稀缺资源的控制而形成的垄断问题的方法之一是授予更多企业经营该资源的权利。旅游景点的开发经营具有显着的规模效应,由两家以上的企业经营同一景点无疑会造成重复投资及如何分享权利等问题。因此,由一家企业经营更有效率,也即景区经营具有自然垄断的特征。在现实中,边界清晰的旅游资源多为独家许可经营,而一些因特殊原因被分割经营的景区(如骊山和华清池)也一直受到消费者的诟病。实际上,骊山与华清池之间并不是经营同一资源相互竞争的关系,二者仍是对各自所属的旅游资源的独家许可,是对产品线的不同环节实施垄断。一些边界不清晰的旅游资源,如长江三峡,其绵延192公里,分属重庆湖北两省市,多年来两地竞争的结果是无序和低效率。

3.景点的生产规模受到容量的限制。当需求规模扩大时,可能会使多家企业达到有效规模,或者会使垄断企业出现规模不经济,此时就应允许多家企业经营这种业务。特定旅游景点在空间、生态以及文化等方面的容量限制都迫使其需求量不能任意扩大。如果景点内游客数量超过一定水平而使环境效应和体验效果下降(即生产的边际成本激增)时,引入竞争反而会恶化这一局面。在大多数情况下,旅游景点对特定空间� ��占用排除了多家企业同时经营的可能,除非能对该景点进行完全复制,当然,这种复制既面临技术和投资的挑战,也因资源所依存的历史文化背景的特定性而欠缺吸引力。

4.景点经营权的周期难以缩短。对特定空间的依赖可以通过分时经营的方式引入竞争,亦即多家企业在不同的时间段经营同一业务,消费者可以选择理想企业的经营时段来接受服务。当竞争带来的高效足以抵消分时经营造成的成本增加时,分时经营(在景区经营,则是缩短经营权的许可周期)是可行的。但旅游活动的异地性决定了外来游客的选择权很小,他们往往是随到随游。同时,对旅游资源的开发和维护投入具有持续性,且沉没效应明显,短暂的经营权周期即使企业因盈利水平下降而不愿意进行过多的基础设施投入。也使投入残值的计算和转让困难重重。因此,旅游景点难以实行频繁的特许权竞拍,现实中对企业的特许权周期也一般较长。

基于上述分析,旅游景点的垄断经营具有合理性,在今后一段时期内,这仍会是旅游资源开发经营的主要模式。但是,知名景点的垄断地位也确实会带来一系列的问题。比如近几年来,全国各大景点综合价格(包括门票、索道及其他景点内收费项目)不断上涨,其涨幅远远高于同期人均收入的增长幅度,虽然景点经营者以限制人流、提高资源维护费作为涨价的理由,但其实质上是企业追求超额利润的表现。

四、旅游经济存在显着的外部性

1.旅游产业有较强关联性。一次完整的旅游活动,涉及到“食、住、行、游、购、娱”等多个环节,需有多个企业、多个地区参与到生产过程当中,才能满足一个旅游者的全部需要。这就意味着经营的成果无法由荡:企业独享,企业在市场开发等环节的投入具有正外部性,极易造成“搭便车”行为。

2.旅游活动给目的地带来了文化干涉。“旅游流”不仅是金钱、人员的流动,还是文化的流动。跨越空间而来的旅游者带来了异国异地的文化,引起了不同文化之间的交流和碰撞。这种交流,固然有积极的一面,但不可避免的会产生文化冲突和文化干涉的现象,给旅游目的地文化造成消极影响。比如旅游地居民因生产方式改变而出现过度“商业化”倾向、外来游客的价值观和生活方式给目的地社会的震荡等。

3旅游资源的开发经营中存在负外部性。旅游地人类活动的增加必然会对当地的生态环境造成损坏,这在任何国家都是无法避免的现实。这些损害来自于如下方面:景区游览接待设施的建造、游客的生活污染物、满足游客需要的生产活动、一些游客的不文明举止等。控制产量、注意建设规划和加以治理可以将这些危害限制在不影响旅游资源可持续利用的水平上。但是,控制产量意味着收入的减少,严格的规划与治理意味着成本的增加,这对于追求经济利润的市场主体而言是非理性的,因此在旅游资源利用中采取企业经营模式的我国,旅游业的负外部性问题十分突出。政府将公共旅游资源一定时期内开发、利用、收益的权利授予旅游企业,由其来从事具体的经营和日常管理,旅游企业没有完全的产权,对旅游资源的开发、经营权是暂时的,因而其经营侧重于短期目标。

如何看待各地旅游景点过度开发且商业化严重的问题？

中国很多旅游目的地根本就没有那么好资源和条件来发展旅游，就不该开发，谈不上旅游目的地，硬要往旅游目的地上靠，往政策上靠，旅游目的地开发动机都不纯，谈什么不过度开发。这需要政府智慧来解决，把一些动机不纯者踢出。真心想做好旅游，而不是圈地，这一点尤为重要。顶层设计上，甲方要找到靠谱的旅游规划团队来完成旅游目的地发展规划，相信术业有专攻，把经历多放在运营、营销、管理上。投资回报上，要接受和遵从旅游项目回报周期长的特点，而不是追求短期利益，不要急于求成，不大拆大建，减少景区的投资不一定是坏事，投资越少，目的地保留原貌特点，不同质化，还有自己的特色。

中国的景点为何不能像外国一样免费开放？

国外很多名胜景点都是免费开放或者只收取很少的门票钱，而中国的名胜景点为何光门票钱就那么贵？动辄就是一二百，而且只是个门票钱，里面还有各种二次收费项目，是国内景点维护成本高还是定价就不合理？

为什么国外的名胜景点很多都免费开放？

首先，要知道，国外景点不收费的大都是一些国家公园、国立美术馆和博物馆，他们之所以免费是为了更好的宣扬文化，而且政府承担所有的维护费用（纳税人的钱），有人会说，我们大天朝也有税收啊，在此小编想说，我们的是国家的，国家的更是国家的，心里明白就得了，打破沙锅问到底，我也很无奈。国外就算是其它一些古建筑，大都只会象征性的收取一些修缮费，但是私营的景点就会超级贵，以美国为例,美国景区门票制度可分为公共景区和私有景区两种模式。公共景区门票制度以美国国家公园为代表。

私有景区门票制度以迪斯尼乐园为代表。如美国规定所有国家公园门票价格不得超过20美元，这些价格大致为欧美国家人均月收入的0.2%左右。私有景区采用商业化运作模式，门票价格较高，但通常都有各种优惠政策吸引游客，所以在美国的经济水平下，门票所占比例就微不足道了。中国游客跟团出国旅游去的大都是一些不要钱的景区，所以这就造成了国外景点不要钱似的。

为什么中国名胜景点的门票那么贵？

原因一：景区有恃无恐

难得一个假期，很多人打算就是吃一年方便面也要攒足了钱，等到假期的时候出去好好挥霍一番，试想，当你好不容易决定抛开工作走向诗和远方的时候，门票怎么可能阻挡你的脚步？尤其是好的5A景点都在西部和北部，对于大多数出行的人来说，既然走了那么远，几百块钱的门票自然无足轻重。

当你好不容易决定抛开工作走向诗意的远方，门票显然不是最能左右你做出这个重大决定的主导因素。尤其中国不少热门5A景点都在西部和北部，对于大多数出行的人来说，既然都走了这么远，区区一张门票怎么能够阻挡他们继续前进的脚步？所以说，景区有恃无恐的敢放心涨价，就是因为人们抱怨归抱怨，景区照样有人来，不怕你不来，有的是人来。

原因二：一切高价始于混乱

以前中国景区的门票并不是一开始就贵的离谱，在20世纪80年代以前，中国景区跟欧洲一样，很多旅游景点被当作福利，门票大都只是象征性的收取一角或者五分钱，到了90年代中期，国家物价局将一般门票价和各种权利都交给了地方来定（不用管养活各大景区的重担了），于是乎各地旅游景区无法依靠国家补贴，只能纷纷涨价，虽然上边曾示图控制涨价趋势，规定景区调整价格至少需要三年时间，偏偏这个禁令却带来了反作用——每过三年，景区必纷纷涨价。

将公有的自然土地人文遗产出租给私人公司经营，这才是高门票的核心所在。

从2000年至今，九寨沟门票从145涨到了220，武陵从160涨到了248，黄山从135涨到了230，嵩山少林寺从40涨到了100。。。。数据尤为可怕。

法律在调整旅游业方面的作用

游业收益分配中的法律问题初探

[摘要]在旅游业收益分配中，旅游业者和政府间、旅游同业者间、提供不同服务的旅游企业间、旅游企业和企业从业人员间以及旅游企业和旅游地居民间存在多对矛盾。基于此，本文从税收制度、竞争规范、佣金制度、旅游和合同制度、旅游资源的产权制度等角度，对产生各类矛盾的制度原因及其解决方法作出了分析。

[关键词]旅游、收益分配、税收、佣金、产权

根据马克思的政治经济学理论，一个社会中的分配关系是决定社会生产关系的重要因素：如果社会收益的分配在总体上是公平的，那么就会激发社会成员的生产积极性，从而提高社会生产效率——这样的分配关系就是与生产力的发展相适应的；反之，如果社会收益分配畸形，那么那些认为自己没有得到本应得到的利益的社会主体的生产积极性就会受挫。在旅游业的可持续发展中，这一理论是同样适用的：要使旅游业不断发展，就必须解决好各个相关主体之间在收益分配上的矛盾。国外有学者认为，“可持续发展旅游的本质是：继续维持环境系统和文化的完整性。以及对旅游业带来的各种社会效益在目的地区的公平分配。”[1]本文是在实证调查基础上，对建立和完善旅游业收益分配法律机制的初步探索，希望能为我国旅游业可持续发展有所裨益。

一．旅游业收益分配过程中的五对矛盾

（一）旅游业者和政府之间的分配矛盾

在市场经济中，盈利是企业的最根本属性之一。举办企业的目的，就是通过企业的经营来为企业主牟取利益——应该看到，最大化地获得利润是企业发展最直接的动力，它本身是无可指摘的。但是，一些很难取得利润的事业，如公共设施建设事业、社会治安管理事业等，要么投资回报周期十分长，要么根本就不会有统计意义上的利润回报。这些事业，一般企业是不会愿意投资的，但它们对社会的发展又极其必要，举办这些事业的责任，当然就只有由政府来承担了。政府要承担不赚钱的事业，就必须有钱来投资，这些钱从什么地方来？最简单的办法就是“谁获益，谁买单”：既然这些事业的最终获益人是社会公众，那么钱自然也要从社会公众这里来拿。这就是国家征收各种税费的原因。如上所述，旅游企业也和其它市场主体一样，把利润的最大化作为自己的目标。就单个的旅游企业而言，它在经营过程中所赚来的钱，一定是能少缴一分税就少缴一分的，这就是旅游业者和政府间的分配矛盾。

（二）旅游同业者之间因竞争关系而产生的分配矛盾

竞争是市场经济发展的重要动力，而之所以有竞争，是因为在同一市场中有多个从业者的存在。旅游市场的同业者之间在划分市场蛋糕的时候，自然会产生利益分配上的矛盾。在市场处于供不应求的情况下时，这种利益分配矛盾不甚明显，但当旅游市场中的同业者过多，或者同业者所提供的服务能力大于需求总量时，竞争者之间的利益分配矛盾就显著化了。

（三）提供不同服务的旅游企业之间的分配矛盾

旅游业最常见的经营模式是：客源地旅游企业负责在本地招徕旅客，签订旅游合同以后，客源地企业将旅客送到旅行目的地，由旅游目的地的旅游企业直接向旅客提供服务。在这个过程中，客源地的旅游业经营者和旅游目的地的经营者之间，就存在旅游收益的分配问题。

由于旅游业竞争十分激烈，所以谁拥有客源，谁就在竞争中掌握了话语权。在这个意义上，处于� ��游经营流程上游位置的客源地旅游企业（主要是组团旅行社）便能够凭借他们掌握的游客资源在旅游收益分配的安排中占有优势地位。但这个优势也不是绝对的。由于旅游服务的主要内容还是由目的地的各种旅游企业来完成的，如果他们所获得的收益被上游企业占有得过多的话，他们就只有通过降低服务质量和标准来维系自己的生存。服务质量的下降，会直接使游客对组团社产生不满，进而影响组团社的声誉——这对于以招徕为主的客源地旅游企业而言，是十分重要的。所以，客源地经营者在与目的地经营者进行收益分配谈判的时候，实际上在进行着一场搏弈——既要满足自己收入最大化的需求，又要防止游客的服务被过分地打折扣。

现在，一些地方客源地经营者和目的地经营者的收益分配矛盾已经十分突出，并且已经产生一些不良后果。以云南省西双版纳地区为例，根据笔者2002年至2003年间在该地区的田野调查，[3]到版纳旅游的客源大都来自昆明、省外乃至国外，版纳本地的旅行社基本都扮演着接待社的角色。在经营过程中，组团社提供给游客的旅游服务价格和接待社所期望的价格差距较大，如果接待社按照组团社的价格进行旅游服务，它们的利润空间就十分小。接待社为了生存，只能通过降低旅游服务质量，克扣旅游行程，增加购物次数来弥补，使得旅游消费投诉增多，进而影响了版纳旅游业的形象。为了维护自己的利益，版纳的旅游业采取了价格同盟的办法，共同确立接团最低价格，甚至统一配房、配车。这就使昆明的组团社利润下降，组团社于是不约而同地采取少推或者不推版纳线路的方法，使前往版纳旅游的游客数量进一步下滑。

除了客源地经营者和目的地经营者之间的分配矛盾之外，旅游接待企业（旅行社）与旅游运输企业、旅游住宿企业、旅游景点企业、旅游商品销售企业等承担不同分工的企业之间，也存在着收益分配矛盾。笔者认为，不同工序的旅游企业之间的利益分配矛盾比较突出，是和旅游业固有的经营模式直接相关的。在传统商业和一般服务业中，消费者只与商品和/或服务的最终销售者发生联系，最终销售者对商品（服务）质量的控制力量较强。但在旅游业中则不同，尽管消费者（游客）只与组团的旅游服务企业签订旅游合同，却和所有工序（分工）的旅游企业都直接发生着联系——只要一道“工序”出了问题，组团的旅游企业（旅行社）都可能承担损失。这样，旅行社（尤其是组团社）便常常会与其他旅游服务企业之间发生利益分配的纠纷。

（四）旅游企业和企业从业人员间的分配矛盾

在理想状态下，旅游企业与其从业人员之间的关系是雇佣劳动关系，他们之间的利益分配问题，应该都是在劳动合同中间早已约定了的。如果事情的确如此简单的话，那么这种在所有企业和雇员之间都存在的分配矛盾便不应该专门在讨论旅游业收益分配的文章中提出。

但现实远非如此简单。首先，旅游业的收益，除了游客与旅行社签订的旅游服务合同中的费用外，很大一部分来自游客在旅游过程中的额外消费（extra payment），在对这些额外消费的分配过程中，部分旅游从业人员通过收取回扣的方式（尤其是导游和旅行车司机）直接获得了收益。[4]其次，在旅游企业中（主要是旅行社中）存在着大量的承包关系，尽管承包人是企业的职工，但他们基本是独自进行旅游服务的，他们� ��般也不从企业领取工资，而是按照与企业的承包合同向企业交纳承包费。在这些情形下，旅游企业与其职员之间的利益分配问题，也就随之复杂化了。

（五）旅游企业和旅游地居民间的分配矛盾

在云南省，民族风情旅游是主要的旅游产品，这使旅游企业和旅游地居民之间的矛盾也成为在旅游利益分配中的突出问题。一方面，旅游企业（尤其是旅游景点企业）投资数额巨大，需要回收成本和创造利润；另一方面，当地少数民族及其文化的存在，是旅游地能够吸引游客的重要原因，这些少数民族居民当然也应该从旅游业中获得收益。目前，旅游业产生的利润，大都由旅游企业获得，当地居民作为旅游资源的创造者和所有者，却无法分享其中的利益。[5]如何建立起一套公平合理的机制，使旅游企业和旅游地居民都从旅游业中获益，是一个亟待解决的问题。

为了了解这类矛盾的具体表现形式，笔者曾前往位于西双版纳勐罕镇（橄榄坝）的著名景区“傣族园”进行田野调查。在这里，经营景点的傣族园公司将五个自然形成的傣族村寨划入景区范围，租用村落中的空闲地兴建旅游设施，利用自然村寨的独特风貌吸引游客，收取门票。虽然傣族园被当地政府官员称作“公司加农户”运作模式的典型，但我们在调查中，还是看到了许多企业与园内村寨居民的利益分配纠纷。例如，傣族园的主要收入是门票，但村民并不是傣族园的股东，无法从门票收入中获得利益，村民因此感到吃亏；又如，村民希望修建新式的楼房，但公司认为这会破坏民族风情旅游的风貌，千方百计予以阻止，等等。

当然，在旅游业的收益分配过程中，还有一些其他主体，他们也都各自有自己的利益，这些利益之间也有相互冲突的地方，但比较而言，上述五类矛盾显得尤为突出。可以说，如果能在制度设计中成功地平衡这五对矛盾，那么旅游业市场秩序就能进入良性循环，而倘若没有平衡好这五对矛盾，那么旅游业的可持续发展就会遇到很大的障碍——一旦某个矛盾在现实中已经形成了畸形的利益分配格局，那么任何改革都会遇到既得利益集团的强力阻挠。

二．旅游业收益分配中的法律问题

在进一步讨论之前必须强调的是，就法的作用而言，它“绝不仅仅保障经济的利益”，而且“从最基本的利益——保护纯粹的个人安全，直至纯粹的思想财富”都是法律所关注的东西。[6]但在本部分，我们集中讨论的是旅游业作为一个行业所创造出的社会财富的分配问题，因而我们在这里涉及的法律问题，也集中在上述几对矛盾的平衡过程中需要研究的法律问题上。

（一）税收制度：调整从业者与政府间的收益分配

旅游行业是一个分工细密的服务部门，一个游客在游览过程中，将会与组团社、运输企业、接待社、入住酒店企业、景点经营企业等众多旅游企业发生关系，这种复杂的服务过程一方面让旅游企业有了避税的机会，另一方面也可能出现国家不合理地对旅游企业重复征税的现象。

首先说避税的问题。在现行体制下，国家对各个企业实行的是分别征税的办法。如果一个企业当年亏损，那么这个企业就不需要缴税。在这种制度安排下，许多总部在旅游客源地的企旅游业都在旅游目的地注册子公司（独立法人），这些子公司以低于正常成本的价格接受客源地公司的团队，这样一来，目的地的子公司始 终处于亏损的状态，也就不用缴纳企业所得税了。我国目前实行的国家地方分税制度，地方税是被直接用于地方财政——也就是地方公共事业的建设。如果旅游目的地的公司将盈利转给了客源地的关联企业，那么目的地的公共事业就无法获得资金支持。这种情形不但是对旅游资源地来不公平的问题，而且还关系到旅游资源的可持续开发利用的问题——可持续发展旅游中的环境保护、人文历史遗迹保护等大都属于公共事业，需要政府财政的强力支持才能获得应有的效果。

其次是重复征税的问题。以承担游客交通运输业务的旅游车行业为例，按照我国的税收法律，组团旅行社和作为旅游辅助企业的旅游汽车公司都根据各自财务年度的盈利情况分别缴纳企业所得税，看似不存在重复征税。但问题在于，根据笔者的调查，旅行车公司大都不真正对其旗下的所有旅行车享有完全的所有权——通常的情况是，一个旅游汽车公司只拥有少部分属于公司财产的车辆，大部分车辆则都属于各个旅行车司机所有（即使在形式上旅行车都是属于公司，但实质上这些车辆都由司机自己出资购买）。这样，旅行车司机对于自己投资的汽车上所获得的收益，不但要承担分摊下来的企业所得税负担，而且要缴纳个人所得税。实际上形成了双重征税的问题。也正是由于有这样沉重的负担，所以旅行车的司机才不得不尽量逃避缴纳个人所得税乃至谋求获取购物佣金之类的灰色收入。

调整旅游业者和政府间的收益分配，关键是建立合理的税收制度，减少税收漏洞和重复征税，而要达到这一目的，则又不单单是税务部门的事。之所以出现上述旅游运输业者的问题，很大程度上是由于国家立法与实际不相适应——一方面，过高地市场准入标准使大量运输业者无法通过自己的力量获得运营资格，因而就只能“挂靠”在运输企业内；另一方面，运输企业本身也无法完全满足市场的供应要求，因而就只好以出租市场准入资格的方式获取畸形收入。税收制度作为分配手段，其正常运行需要以各项配套法制的合理性为基础，这一点是我们过去在税法研究中常常忽视的问题。

（二）竞争法制：约束同业者之间的收益分配

市场竞争必须要有法律规则的约束，这也是国家对市场经济的“看得见的手”的重要部分。客观地说，与保证交易安全的民法制度相比，保证市场公平的竞争法律制度在我国还相当滞后。更另人遗憾的是，虽然随着社会经济的不断发展，像旅游这样的服务业在国民经济中已经占有很大的比重，但我国规范服务业竞争的法律制度却十分欠缺。在我国目前仅有的“法律”层次的竞争规范——《反不正当竞争法》中，[7]规范的主要是货物销售过程中的不正当竞争行为，对像旅游业这样的服务业并没有加以关注（例如，在该法第十一条中虽规定，经营者不得以低于成本的价格销售商品，但却没有规定能否以低于成本的价格提供服务）。在有关旅游业的规范中，只有《旅行社管理条例》第十九条、《旅行社管理条例实施细则》第三十三条涉及不正当竞争问题。在这两个效力等级十分低的立法中，列举了“假冒其他旅行社的注册商标、品牌和质量认证标志”、“擅自使用其他旅行社的名称”、“与其他旅行社串通起来制定垄断价格，损害旅游者和其他旅行社的利益”、“以低于正常成本价的价格参与竞销”、“委托非旅行社单位或� �何个人代理或变相代理经营旅游业务”、“制造和散布有损其他旅行社的企业形象和商业信誉的虚假信息”、“为招徕旅游者，向旅游者提供虚假的旅游服务信息”等不正当竞争行为。

由于这些规定大都属于规章层次，效力等级较低，所以并未得到应有的重视，有的地方甚至在当地政府的推动下实施违反这些规定的不正当竞争行为。例如一些旅游地区以旅行社协会和饭店业协会的名义成立“行程控制中心”、“配房中心”等统一价格的机构，实质上违反了上述规定中有关禁止制定垄断价格的规定。[8]同业者间的收益分配，应该依靠充分而正当的竞争来实现，以抛弃竞争而换取的短暂平衡只会使服务质量差的旅游企业仍然能获得收益，使服务质量好的企业丧失进取的动力，最终以损害消费者为代价来协调同业者之间的矛盾，这必将损害旅游业的可持续发展，无异于涸泽而渔。[9]

（三）佣金制度：规范企业与企业从业人员之间的收益分配

旅游业竞争法律问题中，还有一个值得深思的问题——回扣（或佣金）。我国《反不正当竞争法》第八条、第二十二条，《刑法》第一百六十三、第三百八十五条以及各种旅游法规都对帐外收取回扣行为规定了严厉的惩罚措施，但为什么旅游行业中的回扣行为仍然大行其道呢？笔者认为，既然回扣现象大面积存在，就一定有其存在的合理性。单纯地批判、禁止是无助于解决旅游企业与旅游从业人员之间的收益分配问题的。经过调查，笔者认为回扣现象之所以屡禁不止，至少有以下几方面的原因：

一是销售旅游商品的经营者之间的竞争没有受到有效监管。旅游商品的销售，是旅游业的一个重要组成部分。严格地讲，这一类经营者所经营的是传统的货物贸易而非服务贸易。因此，在旅游法规中，对这些经营者的活动规范得比较少，但其实这些经营者与旅游业之间的联系十分密切。在我国行政管理条块分割的情况下，他们处于旅游行政管理与工商行政管理的缝隙中。在监管不严的情况下，为了自身的发展，他们大量地采用账外回扣等畸形的竞争策略。而当而当回扣泛滥以后，这种策略不但不起作用，而且还增加了旅游商品销售企业的总体成本——如果不给司机和导游人员回扣，他们就不会推荐游客到商店里进行额外消费——这些成本最终转化到旅游消费者身上，使旅游者在购买旅游服务的过程中，始终与旅游业形成尖锐的利益冲突。

二是旅游企业内部管理体制存在弊病。目前我国的旅游企业和旅游从业人员之间的劳动关系十分松散，导游和司机基本都是“挂靠”在某个旅行社或旅行车公司下的个体从业者，他们在旅游企业要么不领取工资，要么只象征性领取很少的薪酬。为了生存，大量司机和导游就只能把回扣作为收入的主要来源。

三是执法上的问题。由于执法不严，旅游商店给予旅行车司机和导游回扣已经成为一种约定俗成的行规，如果不给回扣或者举报回扣，反而会被业内看作“不正当竞争”——当初的执法不严导致如今的法不责众。

因为有上述原因的存在，仅仅靠旅游监察部门的检查和处罚，是很难杜绝回扣的存在的。2002年初以来倍受关注的“公对公佣金”制度为解决回扣问题找到了新的角度。[10]2002年2月，广西省桂林市出台《桂林市旅游中介服务佣金管理暂行规定》；同月，海南省在全省范围内实行购物点、景区（点）、潜水点等旅游经营单位和旅行社之间公对 公银行账户往来结算佣金收授制度，并于3月27日印发《海南省整治旅游市场秩序、建立合法佣金制工作方案的通知》，建立了由银行、税务机关参与的的旅游经营来往统一结算中心。2002年6月，昆明市也公布了《昆明市旅游行业佣金管理暂行规定》，其中允许旅行社选择3至5家商店作为购物场所，与其通过非现金银行往来账户的结算方式来提取佣金，同时规定任何购物商店不得向个人支付现金形式的佣金。各地的这些新措施目前都刚刚进入实施阶段，具体的执行效果还需要观察。

笔者认为，要真正让佣金制度切实执行，还需要一系列的配套措施。根据上文的分析，回扣泛滥的原因是深刻而复杂的。因而要解决回扣问题，单靠推行佣金制度是不够的，还有必要对旅游行业的一些深层次问题进行同步改革：

首先，改革旅游行业的市场准入机制和淘汰机制。对旅游业的市场准入进行行政干预，是防止由于竞争主体过多而产生恶性竞争的重要手段。之所以旅游商品销售者都要向导游和司机提供商业贿赂，[11]是因为市场竞争过于激烈，旅游商品销售企业只有通过不正当的竞争手段才能生存；之所以导游无法从旅行社得到正常的工资，是因为具有导游资格的人过多，造成导游劳动力市场的供大于求，进而使旅游企业敢于不按照国家法律与导游建立正常合法的劳动关系。如果政府能够建立严格的旅游市场准入机制，那么那些不够资质的企业不会参与到竞争中来；如果有严格的导游司乘人员淘汰机制，取消素质差的导游人员的从业资格，那么真正素质良好的导游就能通过正当的手段实现自己的价值。昆明市的《旅游行业佣金管理暂行规定》中，确立旅行社应该与能够保证90天退货的企业建立佣金合同关系，就是对市场准入机制的一种有益尝试。[12]我们认为，除此以外还应该确立严格的导游淘汰机制，在对导游进行的年度考核中明确淘汰比例，改过关考核为选拔考核，建立动态的旅游从业人员队伍。

其次，加大对导游、司机等从业人员的劳动法保护。严格导游执业管理，只有与旅行社签订正式劳动关系的人，才可以获得导游执业证书。在这一点上，云南省昆明市最近的规定十分及时：旅行社必须保障导游的基本工资报酬，每月不低于省、市政府规定的最低工资标准，并必须保证导游参加失业、养老、医疗、工伤、生育等社会保障及国家旅游局规定的有关保险。此外，还应根据导游、司机收入结构现状，对旅游从业人员的劳动合同进行细化，制订示范合同，允许企业与员工约定公对公佣金的分配比例。

再次，为保证所有佣金都通过公对公方式到达旅行社，要严格执行当前有关私拿回扣的法律法规，坚决严厉地查处不通过公对公佣金渠道支付给导游报酬的行为，凡达到法律规定的数额的，都应该进行刑事处罚，只有这样，才能保证所有佣金都通过公对公的方式进入旅行社账户。

总之，要遏止回扣这一严重危害市场持续发展的不正当竞争行为，必须建立起一整套相关机制，在保证导游和司机正当利益的前提下推进佣金向合法化、合理化的方向变革。在这个过程中，必须保证行政机关的超然地位，绝对不能直接或间接地参与到旅游收益的分配中。

（四）旅游合同：平衡不同分工旅游企业间的收益

旅游合同，在一般意义上指的是旅游消费者（游客）与组团旅行社之间签订的合同，其中规定 了旅行服务的时间、内容、标准、价款等内容。无庸置疑，旅游合同必须符合我国民法规定的合同生效要件，才能在执行过程中确保双方当事人的合法权利。但除此之外，基于旅游合同的特殊性，我们仍然有必要对其进行一番研究。

如前所述，旅游合同中，签订合同的双方当事人是游客和旅行社，而实施旅游服务的则是旅游目的地的各种企业。这就形成旅游合同的最显著特点：第三人履行性。对于这种特性，在法律上可以有两种安排：一种是看作合同债务的承担，一种是看作旅行社（而非游客）与各个工序的旅游企业之间的委托关系。如果按第一种安排的话，那么按照我国合同法的规定，债务人将民事合同的义务移转给第三人承担的时候必须经过债权人的同意，因此在理论上，完备的旅游合同中应该明确规定由哪些主体来实施对旅客的具体服务项目。可是对游客而言，他们是很难获得地接社、目的地旅游运输企业、目的地酒店企业等各个工序的旅游企业的详细资讯的，所以游客事实上还是只能按照组团社的安排来订立第三人承担债务的契约。所以在实践中，大多数旅游合同都只能（也只需要）按第二种安排来订立——旅游合同中并不明确指出由哪家企业来具体承担游客的某项服务，只是规定出各项服务应该达到的标准和档次，如酒店的星级、用餐的标准等等。如果游客在行程中感到服务项目不能达到合同约定的档次，那么他们只与组团社发生违约赔偿的法律关系，然后由组团社在承担违约责任后，根据其与各个服务项目的具体实施者的委托服务关系来主张责任。

基于这样的制度安排，在旅游服务过程中，组团社为了避免因为下游企业的服务问题而被索赔，普遍采取了后付团款的办法。下游旅游企业事实上都是先提供服务，然后再向组团社收取费用——对接待社和酒店、运输等旅游辅助企业而言，我国旅游法规中的“先交费，后旅游”原则在实践中成了只约束消费者不约束服务提供者的空谈。可是，这种方法虽然保证了上游旅行社的利益，却不合理地增加了下游旅行社及其他旅游辅助企业的风险——一旦组团社因为自己的原因发生亏损，就极有可能占用和拖欠应该付给下游企业的款项——这就是不同分工间旅游企业经常发生法律纠纷的原因。

笔者建议，可以尝试使用“最高额担保”的方式来协调不同工序旅游企业间的收益。具体方法是：各个下游旅游服务企业应该与组团社订立合同（可以是不定量的），约定各个具体标准下的服务价格，并且在合同中设定一个最高额担保（可以自由采用保证、抵押等方式）。有了最高额担保，下游旅行社就可以据此在合同中要求组团社在团队到来前就先行付款。这样，既防范了企业运营中的风险，又保证了各个工序旅游企业正常利润的按时获得，提高了资金流通的速度。

（五）产权确认：解决旅游企业与旅游地居民之间的收益分配矛盾

笔者认为，之所以旅游企业与旅游地居民之间的收益分配矛盾突出化，是因为我国现行法制中没有明确旅游资源的权利归属问题。虽然宪法规定了土地、森林、河流等财产的所有权归属，但在具体实践中，人们似乎并没有意识到旅游资源的财产权属性。下面以笔者所调查的“傣族园”风景区为实证个案来讨论这一问题。

傣族园的土地属于集体所有，当年外地投资者准备在此建立公园的时候，与几个村寨签订了长期（三十年的期限，已经超过了我国合同法的规定）租用土地的协议。由于� �租赁协议，所以五个村寨并不是傣族园公司的股东。这就为公司与农户间的收益分配矛盾埋下了伏笔。几年经营下来，处于傣族园中心位置的曼春满村的居民获得了比其他村寨的居民高得多的收益：游客都集中在他们村游览，村寨中的居民可以通过摆摊、接待游客入住等多种途径获得收益。因此曼春满的居民（尤其是几户“定点接待户”）与傣族园公司的关系十分融洽。但其他几个村寨则不然，因为游客数量并没有想象中多，所以这些村寨的居民除获得低廉的土地租金外，基本没有从旅游业中获得收益。于是它们与公司之间，与曼春满村之间的矛盾潜移默化地积累起来。尽管傣族园公司想了许多办法来提高村寨中居民的收入，但由于游客有限，成效并不大。

笔者认为，之所以会发生村民与公司之间，不同村寨之间的矛盾，是因为傣族园在产权安排上没有把旅游资源的创造者和所有者——村民考虑进去。如果在公司成立之初，就采取各个村寨用自己的土地和旅游资源作价入股的方式，那么作为所有者的村民便不再处在和公司对立的位置上，而是共同承担经营风险，共同获得经营利润的主体。在我国的旅游立法中，应该承认旅游资源的财产权属性，使这些资源的传统占有者有充分的权利处置这些资源，才能防止“所有权失位”，让所有者有法可依地在旅游资源上主张利益，从而为法律上协调当地居民与旅游开发者间的收益分配找到依据。

最后需要说明的是，要处理好旅游业中的收益分配问题，是一个涉及到众多相关学科的系统工程，并不意味着代表单单从法律学的角度就可以解决所有问题——实事求是的做法应该是：集合各种社会科学的方法，

为什么国家政府积极支持本国国际接待旅游业的发展

1、旅游效应的统筹调控问题

在20世纪后期的20年里，中国旅游业基本处在经济目的的思想统治之下。尽管学界引荐了源于西方的旅游容量理论和主客关系理论，但对奉行“发展是硬道理”的业界并未产生实质性的影响，进入21世纪之后，不当的旅游开发对资源环境的破坏日趋严重，反对旅游的声音多了起来，旅游的环境效应才逐步引起了舆论界的重视。最近两年，随着建设和谐社会的国策出台，旅游的社会文化效应也开始被人们关注。但是，通过观察当下各地的旅游实践，可以发现，地方政府和投资商对旅游效应的真实理解与学界仍有很大的差异，经济效应依旧被置于至高无上的地位，自然保护区、城市水源地被侵扰，历史文化遗产被破坏，以及社区利益被严重忽视的现象屡屡发生。

关于旅游目的地生命周期的实证研究表明，有多种主要的经济和社会力量综合作用决定着旅游地的演进过程，其中包括反对旅游业或旅游开发的环境主义者和其他公众，支持或反对旅游业发展的政府、政治和约束性团体的力量。结合近年来消费市场的自然倾向和本真追求，可以肯定，对多种旅游效应进行统筹调控，不只是“终极关怀”的需要，也关系着旅游地经济的稳定发展。进而能够推定，未来的旅游业必然要“真实地”走上可持续发展的道路，担当更多的环境伦理和社会责任。

我们可以认同环境保护主义者美好的出发点，但是我们也有充分的理由反对把景区视作“禁区”；我们可以颂扬人本主义者对绝对公平的追求，但是我们却不得不承认资本的巨大威力；我们深知资本具有无可比拟的影响力，但我们也明白资本的力量必须受到约束，否则它就会成为洪水猛兽摧毁我们的精神家园。旅游的效应可以被人为地分解为几个方面，但是其发生却是有机统一的。作为中国旅游业转型发展的首要问题，旅游业的功能由经济统治转向经济、环境、社会文化多功能的统筹调控，意味着对旅游效应的研究必须从单一方面的研究走向多元研究。当我们把旅游经济效应与环境效应或社会文化效应放存一起考虑的时候，研究者就必须具有多学科的理论分析能力。当我们要把几个方面的影响统筹研究的时候，显然只能依靠一个强人的团队来解决它。可见，对旅游效应的统筹研究任重而道远。可惜的是这种有益的尝试并未得到政府足够的重视和支持。

一方面是科学发展观和和谐社会思想的快速普及，另一方面是不当旅游开发现象的频仍发生以及由此引发的反对旅游业的喧嚣，说明对旅游实践活动的效应统筹和行为规制已变得刻不容缓，不可能等待相关理论研究的缓慢成熟。因此，从实践的角度看，旅游效应的统筹研究必须尽快在技术层面有所突破，比如，旅游环境影响评估方法的改进、社区参与路线的设计、利益相关者分配关系的均衡、综合性评价体系的初步探索等。在观念变革、技术进步的过程中，自然会引发制度的重新安排。制度变革进一步会起到观念固化、技术优化的作用，从而在根本上保证旅游业的转型发展。

旅游市场快速回暖，旅游乱象却出现，如何对此现象进行管理?

我认为在对旅游乱象进行管理的时候应该自己的建立投诉渠道，因为中国的旅游景点是非常多的，而且所出现的问题也是非常多的，必须要依靠大家的举报才能够积极的处理。

对于旅游乱象的处理其实是非常有必要的，我们国家的人口的数量是比较多的，而且在节日当中对于旅游的贡献量是非常大的，如果乱象继续存在的话，那么很多人是不愿意出去旅游的。

一、建立相应的投诉机制。

归根结底对于相应的投诉机制的建立，其实就是对于制度的建立制度的效率是非常高的，我们国家的人口已经达到了14亿人，国家的相关部门不可能对于如此细致的问题进行干预的，必须要依靠制度的优势让一些问题得到市场的解决。

二、相关部门根据投诉进行惩罚

我认为相关部门在得到举报的信息之后，可以根据具体的证据对相关的主体进行惩罚，只有惩罚的机制建立起来，相应的主体才会遵守规则的。其实人最大的缺点就在于自己的利益得到威胁的时候才会积极的进行调整的，对于相关的主体来说其实也是的。

三、经营者之间也可以进行举报。

一个行业当中的很多主体，对于本行业的信息都是非常了解的，而且对于一些乱象也是了解的，如果同行业的其他公司存在着违法的行为，那么他们在收集证据的时候也会更加的容易的，毕竟他们懂得关键信息的收集。

对于任何普遍问题的解决，其实通过制度的手段是非常容易解决的，因为制度一旦建立起来的话，那么很多人将会利用制度的优势，发挥自己的主观能动性的。涉及到自己的利益，老百姓肯定会积极的去举报和投诉的，那么问题就能够迎刃而解。

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