中国古代县衙的分布与级别✅

一提到“县衙”一词，几乎人人都知道它是指古代基层政府机构。然而古代的县衙究竟是个什么样子，它的布局、建筑式样如何？出入其间的有些什么样的人物、他们各自有些什么样的职责，以及他们一般是如何来履行其职责的？县衙的主要事务有哪些？县衙是如何运转的？它有着哪些办事规则惯例？诸如此类的问题，就不是一般人能够回答的了。事实上，即使翻阅一厚本一厚本的历史著作，或者是查看汗牛充栋的古代官修正史，也仍然很难找到这方面的具体答案。

本系列就是试图以明清时期的县衙为例，向读者描述古代县衙的布局、坐落、景观等的具体情况。尽可能如导游图一般让读者对中国古代的县衙有一个比较直观的印象。

一

“县”的起源

县，并不是最早的地方基层政府组织。在3000多年前的周代，一个“封国”就是一个半独立的政治单位，对于号称“天子”的西周王朝，虽然有着定期朝聘、危急时刻勤王之类的政治义务，但是国内的政治状况都是自主的。相应地，封国之下，国君的兄弟们也有机会分家出去，组成自己的“采邑”。这些“邑”与“国”之间的关系，如同“国”与“天子”的关系，保留有很大的自治权力。

到了春秋时期，天子的实力与威望一落千丈，诸侯国不再听命于朝廷。而同样的情况是，很多诸侯国与尾大不掉的采邑之间，也发生了经常性的冲突。为了在列国纷争中凝聚国家实力，统一政令、统一指挥，一些国家开始设立“县”，作为国家的基层单位，直接听命于诸侯国。据《史记·秦本纪》记载，秦武公十年（公元前688年），“伐邽、冀戎，初县之”，秦国攻击并占领了西戎部族的邽（今天甘肃天水）、冀（今天甘谷东南）两个地方，并在这两个地方分别设立了县；第二年又“初县杜、郑”，设置杜县和郑县。这两个地方都是秦国在扩张中攻灭了其他的诸侯小国而夺取的。《左传》载，定公十一年（公元前598年），楚国攻灭陈国后，先是设置了陈县，后来在其他诸侯国的压力下被迫恢复陈国。

东汉人许慎编写的字典《说文解字》一书里，收了两个“县”字。一个是“県”，许慎解释说，就是“到（倒）首也”，就是把“首”字倒过来、把人脑袋冲下倒吊起来的意思；另一个字是“縣”，许慎解释说，就是“系也”，左边部分就是前一个字，右边加上“系”，表示绑人、吊人的绳索。这个字也就是今天的“悬”字，在许慎那个时代（东汉时期），悬挂和表示基层政府的“县”都写作“縣”。

为什么春秋时期会用这个字来表示新设立的地方政治组织及统治机构？我们从这个字义来看，“县”原来就是指“孤悬在外”的边远地区、新征服地区的“危地”设立的统治机构。因此不能够采用贵族分封采邑的老办法，怎么能够让养尊处优的贵族去冒这么大的风险呢？所以要由国君直接任命，直接向国君汇报担负责任的平民官僚掌管，推行军政一体化的统治制度。

随着一些诸侯强国中央集权的加强，县逐渐普遍成为各国的基层统治机构。《左传》昭公五年（公元前537年）提到，当时的晋国已经有了40多个县。到了战国时期，县更加普及。公元前350年，商鞅主持秦国“变法”，把全国各基层统治单位全部改造为“县”，由中央派遣县令、县长，直接向中央负责。随着秦国并吞六国，县制也就推行到了全国。

二

县衙的分布

县的设置，不再是政权机构细胞分裂式的简单复制，而是成为中央集权国家的一个有机组成部分。若拿生物学来比喻的话，县衙是君主专制中央集权政体这棵大树的根系与枝叶，分布在主干的四周并供养着主干。

《汉书·百官公卿表》说：“县大率方百里。其民稠则减，稀则旷。”可见，县的设置主要出发点是一个统治空间的概念，所统治的人口只是一个参考的系数，与县衙的设置没有直接的关联。比如西汉有1587个县级单位，清末全国有1482县级单位。现在全国374个县级市、1636个县，合计2010个县级单位。县的数量增长显然与人口增长不成比例。

“方百里”，就是一个一百里见方的正方形区域，正方形的每一边长都是一百里。理想中的县衙居中安置的话，那么政令的下达、信息的反馈都可以在一天之内实现，便于施行统治。农民缴纳实物税，养官兵的粮食、喂官马的草料等等也都可以在一两天内送达到县衙，保证县衙以及整个国家机器的运转。

从原来“孤悬在外”的字义可以得知，从一开始县衙就具有军事据点性质。事实也是如此，历代都规定只有衙门所在的居民点才可以建造城墙，县衙就在县城之中，成为整个“方百里”区域内唯一具有严密防御设施的军事据点，县境之内任何威胁都能形成军事优势。县以下的居民点都不允许建造围墙，只有在一些特别情况下，比如说主要的交通要道口、渡口，或者是社会动荡、盗贼蜂起的时期，才极其有限地予以特批，给予镇、戍、军、寨和堡之类的名目。

作为军事据点的县城，从此出动的军队可以在一天左右时间赶到县境内的出事地点，平息可能的叛乱事变；或者在遭到外敌攻击时，只要能够坚守两到三天就有可能得到三四个邻县兵力的增援。

王贵祥《明代城池的规模与等级制度探讨》通过大量地方志所载城池规模研究分析，认为明清时代存在一个基本的规模制度，县城一般城周四至八里。而从军事角度而言，守城一般至少每步（五尺为一步）一人，昼夜两班。因此县城的规模由县城居民能够被动员担任守备的壮丁人数决定。这可以解释为何明清时期县城从城周一里至十几里不等，差距极大。

三

县衙的级别

唐代的时候，县衙的级别分得非常细致。“京县”县令正五品，“畿县”县令正六品，“上县”县令从六品，“中县”县令正七品，“下县”县令从七品。明朝开始大大简化了县衙的级别。朝廷所在地的县仍称“京县”，如明代南京应天府的上元县（今南京市部分地区）、江宁县，北京顺天府的宛平县、大兴县；清代盛京奉天府的承德县，北京顺天府的大兴县、宛平县，这些县的县官级别要比一般的县官高两级。除此之外，全国所有的县大小贫富都一律平级，县官都是正七品。省布政使司、按察使司以及府衙门所在地的县称“首县”或“附郭县”，除了能够比较容易接近上级外，在行政级别上丝毫不比其他的县有什么优越。

中国地域宽广，各县政务繁忙及难易程度是完全不一样的。虽然所有的县官的品级都是一样的，但是按照同样的标准委派官员的话，因为各位官员的能力不同，就会造成处理政务不适应的问题。为此明朝在将县官品级划一后不久，洪武十四年（1381年）就按照各县负担的赋税数量来确定“繁”或“简”。凡征粮七万石以上的州、三万石以上的县就是“繁”，在这数额以下的就是“简”，在挑选任命县官时，要考虑到繁、简的因素。以后又感到仅从赋税角度划分还不足以表现政务的难易，逐渐出现了更复杂的州县层次划分方法。到隆庆元年（1567年）吏部奉旨按照大小、繁简、冲僻（交通条件）和难易这四项标准，将全国的县划分为上、中、下三等（《皇明奏疏类钞·议天下郡县繁简疏》），并规定以后每十年评定一次。

和政务的难易程度相适应，明清县官职位也都被划分为几个等级，分别任命。清朝入关后，划分等级的标准简化为四个方面：冲、繁、疲和难。到雍正六年（1728年）又进一步明确：“地当孔道者为冲，政务纷纭者为繁，赋多逋欠者为疲，民刁俗悍、命盗案多者为难。”（见《宫中档案雍正朝奏疏》载雍正六年广西布政使上奏）“冲”是指处于交通要道口的县衙，因为军事防御任务重，尤其是朝廷各级官员来往要经过，地方官员迎来送往事务很繁重。“繁”是指政务纷纭，一般也就是人口较多、经济发达地区，各方面政府事务诸如动员出兵、赋役征收、科举考试和物资调运等等，极其繁杂。“疲”是指当地穷困，或者民众反抗意识强，难以顺利征收赋税。“难”是指当地社会秩序差，经常出现人命盗贼案件，民风强悍、“刁顽”，喜欢打官司。

清朝按照这4个项标准进行划分，将县官职位分成简缺、中缺、要缺和最要缺4个等级。“缺”就是职位、岗位的意思。一个地方这四个字都全的，就是“最要缺”，要有过县官经历、而且考核成绩不错的人才可以担任；有三个字的，就是“要缺”，也要有过县官经历的人担任；有两个字的，是为中缺，可由有佐贰官经历、或在朝考中成绩较好的人担任；只有一个字或一个字都没有的县，就是“简缺”，可以从初选官的人来担任。凡最要缺、要缺往往由熟悉当地情况的地方督抚来任命，而中缺、简缺由朝廷吏部直接任命。每个省的县等级划分必须要经过朝廷的批准。

根据《清史稿·地理志》来统计，清末全国大约有5％左右的县定为四个字的“最要缺”，将近20％的县定为三个字的“要缺”，30％左右的县为两个字的“中缺”，一个字的或没有字的县“简缺”有45％左右。比如晚清的上海县是属于“冲繁疲难”四字俱全的最要缺，而附近的华亭县为“繁疲难”的要缺，奉贤县为“疲难”的中缺。整个江南地区，常州府、苏州府和松江府所属的县没有一个简缺。

明清时虽然所有的县官“缺”在官品上都是平级的，但是官品只表示朝廷发给的那一点微薄的俸禄，每个县的贫、富和税收，以及随之而来的各类“陋规”的多少，才决定了县官的真实收入水平。所以在官场上很早就把各地县官缺分为“肥缺”“瘦缺”。有些地方算不上最贫困，但种种差事会让县官疲于应付，动辄得咎，就叫做“苦缺”。

文章来源：《文史天地》第274期

【复旦大学法学院教授、博士生导师，央视《法律与生活》主讲人】

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